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Zwangsmitgliedschaften

Zwangsmitgliedschaft und Beitragspflicht in der IHK

Die Kammerpflichtmitgliedschaft ist nach wie vor ein Reizthema. Ich habe mich seit meiner Wahl zum Bundestagsabgeordneten für die Abschaffung des Kammerzwangs stark gemacht. Fortschritte auf dem Gebiet sind bisher leider am Widerstand der CDU/CSU gescheitert. Auch die FDP zeigt sich bei diesem Thema alles andere als wirtschaftsliberal und macht weiter Stimmung für den Zwang.
Ich behalte das Thema weiter im Auge, und zahlreiche Zuschriften von betroffenen Unternehmern bestärken mich darin. Der antiquierte Kammerzwang behindert oft gerade kleinere und mittlere Unternehmen. Große Kammern machen unter anderem ihren eigenen Mitgliedern Konkurrenz. Viele Mitglieder halten die zu leistenden Abgaben verglichen mit den Leistungen der Kammern für viel zu hoch.

Ich halte die Einrichtung der Kammern zwar prinzipiell für gut, den Zwang, ihnen anzugehören, aber für überholt und antiquiert. Es muß Unternehmen freigestellt sein, ob sie Mitglied einer Kammer sein wollen. Man stelle sich vor, Arbeitnehmer wären gezwungen, Mitglied einer Gewerkschaft zu werden – ein Aufschrei von Union und FDP wäre die Folge.
Im Folgenden ein Gutachten, dass sich kritisch mit dem Kammerzwang auseinandersetzt.

Viel Spaß beim Lesen,
Ihr Johannes Kahrs

Professor Dr. Hans-Wolfgang Arndt, Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Steuerrecht der Universität Mannheim sagt dazu:

Die Zwangsmitgliedschaft in der IHK ist europarechtlich und verfassungsrechtlich nicht unbedenklich.
Dass eine Zwangsmitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist, hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen hervorgehoben. Mit seinem Beschluss vom 19.12.1962 hat das Gericht auch die Zwangsmitgliedschaft in der IHK als mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar angesehen (BVerfGE 15, 235, 239 ff.). Die Wahrnehmung des Gesamtinteresses der der Kammer zugehörigen Gewerbetreibenden und die Förderung der gewerblichen Wirtschaft ihres Bezirkes würden die Zwangszugehörigkeit rechtfertigen. Die Wahrnehmung des Gesamtinteresses erfolge insbesondere durch die Teilnahme an der staatlichen Entscheidungsfindung bei wirtschaftspolitischen Fragen. Die Förderung der Wirtschaft umfasse Informationen und Beratung von Kammerzugehörigen, die Abgabe von Empfehlungen und Warnungen sowie die Förderung und Unterstützung der Berufsausbildung.

Es spricht nicht wenig dafür, dass sich die tatsächliche Ausgangslage, die der Entscheidung des Bundesverfassungsgericht vom 19.12.1962 zugrunde gelegen hat, in den vergangenen 33 Jahren so sehr verändert hat, dass eine neue rechtliche Sichtweise möglich ist. Verfassungsrechtlicher Parameter ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Zwangsmitgliedschaft in einer Kammer ist sicher geeignet, die oben genannten Ziele zu erreichen. Fraglich ist aber, ob eine Zwangsmitgliedschaft in der IHK auch erforderlich und angemessen ist. Ein milderes Mittel wäre eine privatrechtliche Organisation der Kammer ohne Pflichtzugehörigkeit. Ein privatrechtliches Kammersystem ist auch in einigen Mitgliedsstaaten der EU verbreitet, so in Belgien, Dänemark, Großbritannien, Irland und Portugal. Das Bundesverfassungsgericht hat die Zwangsmitgliedschaft insbesondere mit nationalstaatlichen Aspekten – Wahrung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden einerseits und Fördertätigkeiten, die nur dann sinnvoll betrieben werden können, wenn alle Gewerbetreibenden eines Bezirkes in der Kammer zusammengefasst sind, andererseits – gerechtfertigt.

Ich habe meine Zweifel, ob der nationalstaatliche Aspekt als Legitimationsgrundlage noch greift, nachdem wirtschaftsrechtliche Kompetenzen in den letzten 33 Jahren von den Mitgliedsstaaten mehr und mehr auf die EU verlagert wurden. Gleiches mag auch für die Fördertätigkeiten als Rechtfertigungsgrund zutreffen, nachdem die EU auf diesem Gebiet – von der Ausbildung bis hin zur Subventionierung – mehr und mehr Kompetenzen erlangt hat. Auch die Frage, ob es so etwas wie ein Gesamtinteresse der Kammerzugehörigen gibt, das beispielsweise einen Antiquitätenhändler mit einer Firma wie Siemens verbindet, ist nicht unberechtigt. Ein rein fiktives Gesamtinteresse aber taugt ebenso wenig als Legitimationsgrund für eine Zwangsmitgliedschaft wie ein tatsächlich vorhandenes, wenn dieses nachrangig gegenüber dem Freiheitsanspruch des einzelnen wäre, eine zwangsweise Vertretung und Durchsetzung dieser Interessen gegen seinen Willen in Kauf nehmen zu müssen. Da das Grundgesetz seiner Konzeption nach vom Vorrang dieser Freiheit des einzelnen ausgeht, hat jede Einschränkung dieser Freiheit beispielsweise durch Zwangsmitgliedschaft, immer die Begründungslast zu tragen.

Auf europarechtlicher Ebene können vergleichbare Bedenken geltend gemacht werden: Zwangsmitgliedschaft berührt für ein ausländisches Unternehmen, welches sich in der Bundesrepublik niederlassen will, den Schutzbereich der in Artikel 52 EGV geschützten Niederlassungsfreiheit. Es handelt sich allerdings weder um eine offene noch um eine versteckte Diskriminierung, da ausländische Unternehmen mit inländischen gleichgestellt sind. Literatur und Rechtsprechung tendieren jedoch überwiegend dazu, Artikel 52 EGV als umfassendes Beschränkungsverbot oder als Freiheitsgrundrecht zu interpretieren. Danach soll die Norm nicht nur offene und versteckte Diskriminierungen erfassen, sondern auch solche Einschränkungen, bei denen sich die Ausländereigenschaft in keiner Weise auswirkt. Wenn man dieser im Vordringen begriffenen Ansicht folgt, wären nationale Regelungen zu einer Zwangsmitgliedschaft nur zulässig: “wenn die in ihnen enthaltenen Beschränkungen wirklich in Anbetracht allgemeiner Verpflichtungen gerechtfertigt sind, von denen die ordnungsgemäße Ausübung der fraglichen Berufe abhängt” (EuGH Sig. 1986, 1475, 1485 f.). Ob dies zutrifft, richtet sich nach den gleichen Voraussetzungen wie die nationalstaatlich zu beantwortende Frage, ob eine Zwangsmitgliedschaft heute noch angesichts des sich in den letzten 33 Jahren verwandelten Umfeldes erforderlich ist. Die Beitragsreform der Industrie- und Handelskammer durch die geänderte Fassung des IHKG vom 25.12. 1992 halte ich im Grundsatz für rechtlich unbedenklich. Da der IHK- Beitrag eine Verbandslast ist, genügt es zunächst, dass die Summe aller Kammerbeiträge dem der Gesamtheit der Mitglieder gewahrten Vorteilen entspricht.

Nur wenn ganze Berufsgruppen oder abgrenzbare Teile davon, die bislang nicht oder kaum der Beitragspflicht unterfielen, darlegen können, dass für sie mit der oft vervielfachten Erhöhung des Beitrages keinerlei Möglichkeit der Wahrnehmung eines potentiellen Vorteils verbunden ist, habe ich rechtliche Bedenken. Abzugrenzen ist in diesem Fall die (noch) zulässige Verbandslast, bei der sich der “Vorteil des Pflichtigen zu einer bloßen gesetzlichen Vermutung oder Fiktion des Vorteils verflüchtigen” (Hessischer VGH, DÖV 1987, 548, 550, m.w.N.) kann von der gegenleistungslosen Abgabe, die niemals in Form eines Beitrages oder einer Verbandslast, sondern allein in Form der Steuer oder (ausnahmsweise) Sonderabgabe erhoben werden darf (so noch einmal in seltener Deutlichkeit das Bundesverfassungsgericht im sog. “Kohlepfennig-Beschluß”, EVeifGE 91, 186 ff.).

Bei dieser Abgrenzung spielt das Kriterium der Zumutbarkeit insofern eine Rolle, als sie der vom Bundesverwaltungsgericht in Kauf genommenen “Verflüchtigung des Vorteils” Grenzen setzt. Wenn aber für die Beitragspflichtigen weder ein subjektiver noch ein objektivierbarer Vorteil erkennbar ist, steht die Belastung der Betroffenen “außer Verhältnis zur Bedeutung des angestrebten Zweckes, so dass die Maßnahme den Betroffenen als nicht mehr zumutbar erscheint” (Tipke, K; Lang, J; Steuerrecht, 1994, S.1l2). Der angestrebte Zweck, “der potentielle Vorteil” existiert dann nicht mehr. Die Verbandslast verwandelt sich in eine unzulässige gegenleistungslose Steuer. Indiz dafür, dass eine derartige Abgabe “dem Betroffenen als nicht mehr zumutbar erscheint”, ist die statistisch belegbare Unzufriedenheit und Austrittswilligkeit von leistungsschwachen Kammermitgliedern.

Nationalstaatlich – auf der Ebene des Grundgesetzes – bin ich daher folgender Ansicht: es ist durchaus zweifelhaft, ob angesichts der seit 1962 eingetretenen Entwicklungen wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Bundesverfassungsgericht seinerzeit die Erforderlichkeit der Zwangsmitgliedschaft bejaht hat. Angesichts des grundsätzlichen Freiheitsanspruches des einzelnen ist die Legitimationsgrundlage für eine Zwangsmitgliedschaft daher fraglich. Für eine Überprüfung wäre zunächst einmal umfangreiches empirisches Material notwendig. Unter juristischen Aspekten liefe eine derartige Untersuchung auf eine Auseinandersetzung mit dem Werk von Rolf Stober, „Die Industrie- und Handelskammer als Mittler zwischen Staat und Wirtschaft“ Köln 1992, hinaus.

Dieses Buch beruht auf einem Rechtsgutachten, welches im Auftrag mehrerer Industrie- und Handelskammern erstattet wurde und im Ergebnis die Zwangsmitgliedschaft auch 30 Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1962 ohne Einschränkung rechtfertigt. Aufgrund der dargestellten Problematik halte ich es für sinnvoll, über die Zwangsmitgliedschaft in der IHK auf politischer wie auf juristischer Ebene erneut nachzudenken.